2011年长兴县政府性基金收入中上解上级支出的部分仅占约0.4%，一般预算收入上解省一级支出的部分约25%。如果照湖州市既有规定设立区级财政，占政府性基金绝大部分的土地出让收入，或有“总价”的15%-25%“集中”到市政府使用；一般预算收入则可能视增长情况，新增上解到市级支出的比例。

“我受书记、县长委派，在这里向大家喊话，经市委、市政府，县委、县政府研究，认为长兴撤县建区条件不成熟……”

5月8日下午，浙江湖州市长兴县政府行政中心的广场前，分管维稳工作的长兴县委副书记许小月通过扩音喇叭，向拥挤的当地民众喊话。在雨中，许的发言尚未结束，人群中已经传来响亮的掌声。

至此，从传言长兴县将被撤县并区，至官方宣布“暂缓”实施该方案，仅历经4天左右。至今，当地仍然维持“暂缓”撤县的口径，让本地民众感到有点踏实。

“从十几年前长兴差点撤县建市，到现在传出撤县并区，这让长兴人的心理落差有点大。”当地民众李跃升说。

1997年左右，长兴县曾有望改为县级市。16年后，长兴却被卷入变更行政区划设想中，当地政府和居民担心，成为湖州市辖区，将可能使出现“半级财政”。

本报记者实地采访显示，保持相对独立的财政权，是长兴县政商各界走上街头，反对湖州市相关设想的深层原因。在位于三省交界处的长兴县，居民也持有区别于湖州现有中心辖区的的文化传统。

当地历年财政数据均显示，长兴县之于湖州市，正是一种“强县弱市”格局。长兴县的经济实力远超湖州市辖各区县，亦被当地民众和研究者认为是“省管县”模式带来的红利。

“撤县”的多重声音

“虽然此前陆续有声音传出长兴要被撤县并区，但就在今年5月初，这个传闻突然变得相当具体而可信”，长兴市民李跃升对本报记者回忆，“5月5号左右，长兴县城里就大规模流传着湖州市委、市政府正准备研究长兴撤县并区方案的消息。”

传言并非空穴来风。5月8日下午，就在官方宣布暂缓撤县后，一份由长兴县委、县政府办公室联合署名的通报就披露，“湖州市委、市政府对我县行政区调整工作已经派出由市委领导带队的调研组进驻长兴，现正在听取方方面面的意见”。

长兴县的商会和部分乡镇干部，在抗议撤县的活动中相对高调。该县槐坎商会向当地公安部门申请于5月8日于长兴县政府行政中心、火车站等地进行公开集会。泗安镇商会也组织人员当日打出横幅。

至5月8日下午，他们就等来了官方宣布“暂缓”撤县的消息。

其间，一份由300余名长兴老干部联名签署的意见书，从体制、财政等多个角度阐述了反对撤县的原因，堪称内容详实。

本报记者获得意见书显示，其首先列举了2009年、2010年的中央一号文件中，有关“大力发展县域经济”、“依法探索省直接管理县的体制”；而后通过长兴县与湖州市级财政的对比，认为“每折腾（行政区划调整）一次，经济发展重创一次，发展越来越慢”。

另一个不能被忽视的反对撤县的声音，主要是考虑长兴县独有的人口结构和文化。

一位不愿具名的县政府官员对本报记者称，由于历史上多次战争造成长兴本地人口减少，导致目前当地移民众多，这不同于湖州市内其它区县的人口结构，也使得长兴人对湖州本地文化认同感相对较弱。

本报记者查阅长兴县志及人口统计获知，在长兴目前64万户籍人口中，除了本地人外，尚有大量来自河南，浙江平阳、建德和安徽安庆的移民后代，因此长兴也被认为是典型的移民之地。

“河南话现在还是长兴县城的第二语言，”前述县政府官员称，“长兴也因移民的关系，或多或少受到了北方文化的影响。”《湖州日报》此前曾刊文研究长兴移民文化称，“河南人的过年过节等习俗、客气豪爽的待人接物方式影响了本地人。”

此外，历史上同类事件，也成为当地民众形成意见的素材。在湖州市境内，曾经撤县设区的南浔区，被一些长兴人称为“前车之鉴”。因其被撤县并区后发展相对缓慢，成为长兴人反对撤县的重要理由之一。

南浔于2003年被撤县并区。统计数据显示，并区至今的十年中，南浔区财政收入的年均增长幅度为26.57%。而这十年间，长兴县的财政年均涨幅高达50.48%。

“湖州的‘根’实际上就在南浔，那里无论是文化积淀还是地理位置，都比长兴要好得多，但看看他们十年来的发展，我对长兴一旦撤县并区的后果不乐观，”李跃升说。

前述长兴县官员也稍显忧虑地称，从地理上看，长兴县位于浙江、江苏和安徽三省交界处，一旦撤县并区，若发展得不到湖州市的有力支持，将很可能被边缘化。

而在湖州市方面，则考虑到长兴撤县设区的有利因素——撤县后，长兴的部分财政权和投资计划制定权将收归市级，湖州市对长兴财政的“话事权”将全面扩大。

一位湖州市的官员在长兴撤县并区风波后对媒体称，在“省管县”体制下，“很多审批权、经济管理权都是县里直接说了算，湖州财政收入只能靠老城区吴兴区来维持。”

财政权益“变局”

财政权益是事件纠葛的核心。前述由长兴老干部联署的反对撤县意见书中，已详细将长兴县与湖州市区财政状况作了对比。意见书引用官方统计数据称，自1992年以来，长兴县财政年均收入增长为24.3%，而湖州市区则为18.5%；这一数据在2012年全年，更发展为长兴县以14%对湖州市区6.9%的“大胜”。

官方统计数据显示，2012年，湖州全市公共财政收入为138.55亿元，在浙江省11个地级市中排名倒数第四。而长兴县在2012年的本级公共财政收入（当地官方习惯性称为“地方财政收入”）已达到35.5亿元，占湖州市全市公共财政总收入的25.62%。

而在2011年，长兴县的财政总收入达到54.54亿元，地方财政收入30.75亿元（当地所统计的财政总收入包括，地方财政收入和上缴中央和省级的各类税收）总量与增幅均居湖州市三县两区首位，亦成为湖州首个“财政总收入”突破50亿元的县区。

2011年，长兴县地方财政支出为24.3亿元，当年湖州市本级财政支出为长兴县的2.35倍，约57.1亿元。

地方（公共）财政支出涵盖一般公共服务、医疗卫生、社会保障和就业、教育等等对普通民众来说，是最为重要的公共财政支出。考虑到人口数量等因素，长兴县在地方财政支出方面相较于湖州本级财政支出，至少并不逊色。

本报记者获得的长兴县2011年财政预算执行情况显示，在当年，长兴县地方财政在医疗卫生方面的支出增幅达到55.28%，教育支出增幅为36.36%，均为当年增幅较快的几项内容。

这方面的数据，也与李跃升这样长兴居民的担心有关：“长兴县最近几年的财政数据都领跑湖州三县两区，撤县后我担心长兴相对较高的医疗、教育水准会被市里统筹拉平。”截至发稿前，湖州、长兴官方都没有公开设区后的财政管理方案。

依照湖州市在2003年和2008年下达的市、区政府性收入分配的文件，如果长兴设区，则很在其现有收入的基数上，规定“市区共享收入”新增部分的分配比例，以及土地出让收益等专项收入的分配比例——这都是在省、县分配比例之外，还可能另行增加的上缴部分。

以长兴县2011年预算执行情况看，其当年政府性基金收入（含土地出让收入）中上解上级支出的部分仅占约0.4%，一般预算收入上解省一级支出的部分约25%。

湖州市政府2003年3月公布的《关于建立湖州市区级财政管理体制的意见》和2008年完善该项体制的意见显示，尽管当地调整过市区共享收入的比例，但在共享收入（主要地方税种和主要非税收入）的新增部分，区一级也仅分成48%，市一级分成32%，其余为省一级分成。

如果依照湖州市这类规定设立区级财政，基金收入的最大部分土地出让“总价”的15%-25%则可能“集中”到市政府使用；一般预算收入则可能视增长情况，在上解到省级部分以外，新增上解到市级支出的比例。

本报记者向湖州市有关方面了解此次设区后的财政管理方案，并未获得准确答复。多数长兴当地持有意见者，也仅能参考湖州市对南浔区和吴兴区的财政权益分配方式。并且，如果湖州市在撤县后的长兴设立经济开发区，依照过往惯例，其各项分配比例还可能更大。

“省管县”红利

对长兴县来说，“省管县”模式在中央层面获得的肯定和推进，似乎是眼下最好的政策支撑——除了在2009年、2010年的中央一号文件中，有关于推进“省管县”模式的相关内容外，财政部此前下发的一个文件，也详细勾画了这一模式的蓝图。

2009年6月，财政部下发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》一文，提出改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

在这个文件中，最值得关注的有三项内容，即：规定转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到县；建立省与县之间的财政资金直接往来关系；以及年终各类结算事项一律由省级财政与各县财政直接办理。

事实上，1994年中央开展分税制改革后，出现了上级政府对下级政府财政分配的影响力过大的情况。浙江曾经一个典型的例子是，在地方企业的增值税分成中，中央可获得75%，省级为25%，通过地级市后，嘉兴某区一级财政仅能获得12.25%的分成。而在“省管县”模式下，县级财政所能获得税收分成比区级更大。

而在长兴撤县并区风波后，李跃升——这位此前对“省管县”并没有太多了解的当地普通民众承认，通过阅读网络上据理力争反对撤县的帖子，如今他也认为，“省管县”模式在长兴应该继续得到贯彻。

“我认为撤县并区应当遵循两个原则，即市、县之间的经济联系是不是密不可分、以及县在市里的地理位置是否适合建区，”周天勇对本报记者称，“而观察撤县建区效果的重要指标，就是在财政和发展方面，是否能够出现双赢的局面。”

周天勇补充称，类似长兴县与湖州市这样出现“强县弱市”格局的案例中，撤县并区就应格外谨慎。

“并了以后地级市把中央和省的转移支付拿去很大一部分，县一级除了之前给中央和省上解税收，还得额外给市里上解，那作为强县当然就不肯干了，”周天勇说。

周说，“过去对于中国的城市化发展有一种误区，就是要打造中心城市，由市管县，但这种构想实际上对于促进县域经济发展是体制阻碍。‘省直管县’模式应该是一个明确的方向。在可能实现的三级政府行政体系中，地级市的权力应当被弱化。”

至2012年，浙江省已有20个县城成为全国“百强县”。统计数据显示，实践“省管县”模式超过25年的浙江省，其2008年城乡居民收入比为2.45：1，优于同年全国城乡居民收入3.31：1的平均比值。

“‘省管县’现在仅面临动态优化的问题，对该模式整体的持续性我并不怀疑。”财政部财政科学研究所所长贾康对本报记者说。（应受访者要求，文中李跃升为化名）

(21世纪经济报道)